慧通综合报道：

结构平衡取舍
为保证粮食结构安全，中国正面临以下三重取舍。

取舍一：18亿亩耕地红线存废
总体来看，截至2012年底，中国耕地总数已经接近18亿亩红线；人均耕地不足1.5亩，不到世界平均水平的二分之一，发达国家的四分之一。

联合国对耕地有一个警戒线：人均耕地少于0.8亩的时候，会发生生存危机。而目前中国2000个左右的县里，有600多个县人均耕地面积低于0.8亩。

在耕地质量下降、后备土地资源不足的情况之下，近年来关于“中国的18亿亩耕地红线是否要守住”的争议，仍然一直不断。

最新的一次出现在今年全国城镇化会议召开之前，“金融四十人论坛”在会前提出了《土地制度改革与新型城镇化》报告，建议“改变严守耕地红线的思路，扩大城镇建设用地规划”。

在全国城镇化工作会议召开前夕，这份有国家发改委相关官员参与的学术报告一经推出，便引发强烈关注。

目前针对这一观点的反对意见主要集中在两点：

一、从供给需求理论而言，全世界范围内充分调配资源是没有问题的，这符合理论逻辑。但目前并不存在一个完美的全球粮食市场；

二、中国的粮食总产量接近60000万吨，全球的交易额是30000万吨，如果中国出现粮食短缺，没有哪个国家能够解决这个问题。

“中国目前至少需要30亿亩以上的国土面积才能满足需求。但中国18.2亿亩耕地转化成播种面积，大约只有24亿亩（一亩地一年种植三季作物，即为3亩播种面积）。守住18亿亩耕地还进口那么多粮食，不守住会怎么样？”中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文说。

“放弃耕地红线不影响粮食安全的说法，实际上是理论上很丰满，现实却很骨感。”中国社会科学院农发所研究员张晓山也认为。

按照他的回忆，这一红线最初是以中国的粮食需求为基础制定出来的。按照中国农业科学院的规划，到2010年和2030年，如果粮食完全自给，需要耕地数量分别为19.2亿亩和19.47亿亩。但是方案做出来之后就发现，这个耕地面积已经守不住了，于是就往后退：如果实现粮食95％的自给率，则2010年和2030年分别需要18.24亿亩和18.5亿亩的耕地。

“换言之，这已经是退到不能再退的底线了。”张晓山说。

事实上，上述报告也提出了从保证实物耕地总量红线转向保证以产量加权的土地当量红线，实现全国范围内的土地占补平衡。

所谓的“当量”，即占用耕地和补充耕地在产出能力和质量上要平衡，不是说占一亩就简单补一亩，而是以占用土地的产出能力为依据，补充的土地产出能力也必须与之平衡。换言之，占用一亩土地如果一年产粮食1000公斤，补充的一亩土地如果一年只能产500公斤，那么就需要补充两亩地，反之亦然。

取舍二：粮食安全观重构

一直以来，中国走的是一条依靠国内满足国内需求的道路。原因可以归纳为：
一、人口众多，米袋子系在别人的腰间，粮食安全、经济安全和政治安全，都不可取。决策层对此认识基本一致；

二、中国经济实力长期薄弱，外汇储备有限；

三、中国粮食生产能力长期处于满足不了国内需求的状态，提高农业综合生产能力是中国经济社会发展中的重大问题；

四、中国粮食贸易方面的大国效应非常明显，一旦增加相当于国内需求1个－2个百分点的粮食，都会引起国际市场的巨大波动；

五、在长期冷战的状态下，粮食禁运有可能成为重要的制裁手段。

如上所述，在国内农业资源开发潜力已接近极限的前提之下，中国粮食安全的总体思路亦正在面临重构。目前来看，各方关心的焦点，是如何衡量中国的粮食自给率问题。

国研中心研究员程国强认为，按照中国目前的农业资源条件，粮食增产只具有总量统计学意义。短期内粮食增加，并不能缓解目前我国粮食供需的结构性矛盾。不应该简单地用粮食自给率来衡量中国粮食安全与否。

他因此建议有关粮食安全的认知应进行重构。“评估粮食安全要有科学、合理、理性的体系。中国应该参考粮农组织有关粮食安全的指标，来构建一个符合中国国情的粮食安全指标体系。”

就目前的情况来看，中国的粮食观重构有两个基本方向。

其一为增加内涵，由单纯重视生产和总量过渡到关注粮食生产的各个方面。农业部农村经济研究中心产业与技术研究室主任张照新从2005年开始致力于粮食安全内涵的专题研究。在他看来，中国的粮食安全政策与国际上有所区别。

“目前国内粮食安全政策更多强调的是总量，即供应上的安全，而实际上应该强调三方面，一是有，第二是买得起，第三是买得到。希望可以通过讨论、共同发声，帮助我们的国家逐步完善粮食安全政策，从原来较多重视总量，过渡到既有量又有类的政策。”张照新说。

这一观点暗合了今年由北京工商大学承担的《中国粮食安全发展报告》课题的观点。该报告指出：粮食安全不仅仅包括生产的安全，还涉及物流、交易市场、进出口、消费、金融、财税、储备、价格、预警等安全，是一个完整的体系概念。

其二为由单纯依靠自给，过渡到在有条件的情况下增加进口。2013年4月，在中国《农村绿皮书》发布时，国务院研究室农村司司长郭玮就此问题提出了一种新思路：按照人均消费389公斤－395公斤计算，全国粮食基本消费量是52265万吨－53485万吨，按照95％的自给率计算，就是49650万吨－50830万吨。

他认为，近几年粮食进口增加，主要是基本需求以外的其他消费增加的结果，有一部分甚至是高等消费需求。此种情况下，进口一部分粮食同时出口一部分粮食的加工品，其实并不影响粮食安全。

“新形势下，不能笼统地以粮食自给率衡量粮食安全是否存在问题。保持粮食安全的自给率，应该是满足人们基本实物消费的粮食自给率，而不是全社会粮食总消费的自给率。”郭玮称，“中国只要保持粮食自产5000万吨以上，粮食就是安全的。”

“把粮食安全定义在一个什么样的定义和百分比上？有人讲95％、90％、80％。品种不同，时间不同，结果是不一样的。但有一条是一样的，那就是我们不应该这么严格地百分之百地用自己的资源。中国是不需要这样的。长远来讲，这对民族的生态环境是一个非常好的影响。”近期在参加中国粮食安全高峰论坛时，中粮集团董事长宁高宁表示。

取舍三：进口什么、如何进口
据中国海关统计，2012年1月到12月，中国进口谷物为1398万吨，大豆5838万吨（2011年分别为545万吨、5250万吨），以中国2012年的粮食进口总量（包括大豆）7236万吨计算，已相当于中国全年粮食产量的12.2％，占当年中国获得粮食总量（自产量+进口量）的比例约为11％。

全国政协常委、四川通威集团董事局主席刘汉元因此认为：广义的粮食进口依存度目前已经超过三分之一，在不久的将来，这一数字还将很快接近或超过一半。

在现有土地产出能力满足农产品自我供需平衡难度不断加大、承认中国需要增加进口的大前提之下，中国对哪些产品必须立足于国内生产、哪些产品要利用国外资源解决，需要进行抉择。“由于涉及支持保护政策的调整，明确国内粮食生产重点领域的过程将会是一个复杂的过程，但不明确方向和重点，我国将长期处于什么都抓、但都抓不好的局面，粮食安全战略将长期被悬空。”由国研中心副主任韩俊主编的《14亿人的粮食安全战略》一书中明确表达了这样的忧思。

从目前的情况来看，矛盾的焦点在于谷物和豆类的争地问题。在两者之间进行选择，必须立足于两类产品本身的特征。在世界农产品供求紧张的情况下，谷物产品是最容易列入各国政府实施贸易管制甚至禁止贸易的产品。从产品可替代性来看，现有的口粮消费和绝大多数饲料粮很难找到能量和营养相当又为消费者欢迎的替代品种。

“因此，对人口大国而言，基本做法是优先确保谷物自给。如没有实现这一目标的条件，就选择口粮基本自给的战略。从客观条件来看，我国只能有限满足谷物、走谷物平衡的道路。只要支持保护制度能够得到完善，这一目标是可以实现的。”该书指出。

而在明确发展重点以后，要坚持“不与粮争地、不与人争粮”的原则，提高油料的供应能力。重点要解决的问题包括：首先，加快提高油料作物单产的竞争力；其次，合理利用山区，大力发展木本粮油产业；第三，在偏旱地区因地制宜发展杂粮作物生产。

而在解决了进口的种类取舍之后，韩俊亦在此前为《财经》撰文时指出了进口的方式及程度：一、应把粮食安全的重点放在基本口粮方面，对饲料用粮采取更加灵活的策略。应推行南进北出的进出口策略。南方销区可利用WTO配额从国际市场进口玉米、小麦及其制品和饲料等产品；二、即使城镇化能顺利实施，2020年和2030年中国农业劳动力仍会多达2.1亿人和1.6亿人。在国内粮食生产仍有很大潜力可挖条件下，过度进口粮食，必然会冲击国内粮食生产，造成大量农民失业，进而影响社会稳定。

农业部农村经济研究中心研究员陈洁建议，在此基础之上，中国需要考虑的是其进口角度的粮食安全问题。其内涵包含三层意思：
一、在国内粮食市场供不足需时可从国际市场上获得满足国内需求的粮食产品；
二、有相应的能力从国际上进口粮食；
三、进口不会危及国内粮食产业安全和持续健康发展。

在增加进口安全程度方面，国内学者目前的意见则为：

一、中国要把自己定位成“粮食净进口国”，在适当时候让世界各国知道中国将进口粮食的预测数量，公开自己的进口意图，向世界市场发出明确信号，就会刺激所有的粮食出口国增产粮食，世界供应充足，可以减少风险；

二、世界粮食禁运越来越不得人心。而且，中国粮食消费中越来越多的部分是用来饲养牲畜的，即使出现禁运，只要把畜牧业的产量向下适当调整，就可以减少需求。

在增强具体的调控措施方面，农业部《不同粮油种植模式研究》课题亦给出了相应的对策：

一、加强进出口调控。具体措施为：（一）明确开放市场的优先顺序。坚持农产品转化品→非基本需求农产品→非口粮谷物→口粮的开放顺序。口粮必须实现总量供求平衡，只能极为有限地利用国际市场。在现阶段可适度扩大肉类、饲料、食用油、粮食深加工产品等的进口，适度增加大豆、棉麻等非基本需求农产品的进口；（二）制定合理的进口储备制度。将干预国际市场放到与调控国内市场同样重要的地位来考虑，主动提高库存水平。库存既要用于平抑国内市场，而且在适度时机向国际市场抛售。可以考虑成立专门的操作国际粮食贸易的公司，也可以通过加强中储粮公司的力量来完成；（三）提高贸易话语权。在政府主导或支持下加快健全重要农产品进口企业的行业协会，整合进口需求，形成合力。加快发展和完善双边和多边贸易机制，充分利用双边协定和多边协定，建立互利、稳定的出口国货源基地。加强与其他农产品进口国的合作，建立联合谈判机制，提高谈判能力。支持商业化经营的粮油贸易企业参股控股国际大粮商。可以在港口建立国际性的大型交易市场，培育国际化的区域性定价中心；（四）建立稳定的产销关系。在粮食增产较快的国家和地区，通过并购现有物流企业或者兴建仓储和运输系统的方式，打造国际化的物流企业，进一步紧密与货源地的互利互惠关系；（五）建立产业安全和风险预警与快速反应机制，减少不合理进口对国内粮食生产的冲击。

二、实施“走出去”战略。
自然资源与经济发展的不匹配使中国历史上的南粮北运，变成了北粮南运、中粮西运。巨大的格局变化给各地带来的诸种阵痛如何平复，目前尚未有清晰的战略

产销路径反思
中国粮食主产区、主销区和产销平衡区的概念始于20世纪90年代的第一轮粮改。这一概念的出现及发展，既因行政体制主动划分，又因社会经济发展提供基础，二者相辅相成。

产销区由来
1994年时，国务院在综合考虑了各省的资源禀赋差异和发展粮食生产的传统等因素之后，依据粮食生产与消费量的多少，经《国务院关于深化粮食购销体制改革的通知》明确了北京、天津、上海、福建、广东和海南等六省市为粮食主销区。

此后，由于浙江粮食产量和库存大幅度下降，在2001年进行的新一轮粮改中，它也被国务院纳入到了粮食主销区的范畴之内。

此轮粮改重新划分了粮食主产区、产销平衡区和主销区三大功能区的版图：其中山西、广西、重庆、贵州、云南、西藏、山西、甘肃、青海、宁夏和新疆等11个省区被确定为产销平衡区；而黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古、河北、江苏、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、四川等13个省区市则被确定为粮食主产区。简而言之，历史上的南粮北运，此时已变成了北粮南运、中粮西运。

农业部农村经济研究中心在《中国粮食生产区域布局的演变特征及成因分析》报告中具体指出了这种演变背后的逻辑：

一、农业科技进步为粮食主产区空间格局的变迁提供了内在动力。如地膜的应用，可使北方地区复种指数提高；

二、工业化、城镇化过程中形成的区域差异是造成粮食主产区与布局沿边的外在拉力；

三、人地矛盾为粮食主产区空间格局的变迁提供了客观条件。从耕地资源分布情况来看，北方人均耕地数量多，容易形成规模效益；

四、地理气候约束成为影响粮食空间布局沿边的重要因素。以稻谷为例，水量充沛的黑龙江成为粳稻的主产区。

而在细究原因背后，亦可归纳出中国粮食产销区的演变逻辑：

一、粮食主产区逐渐向东北和中部地区集中和转移；
二、南方稻谷优势区域继续稳固，东北稻谷重要性凸显；
三、小麦主产区逐渐向中部地区集中；
四、玉米产区逐渐向东北和中原地区集中。

产销区情况分析
因生产的自然条件及科技进步等多重因素的共同作用，中国粮食主产区和主销区的位置变迁，既造就了新的粮食总量增长极，亦让各地的种植结构发生了变化，是一个动态的发展过程。

其中，中国北方地区自上世纪80年代以来粮食生产总量一直呈现增长趋势。1980年至2010年，粮食主产区的粮食产量从22205万吨增加到41184.1万吨，其占全国粮食产量的比重也从不足70％提升到75％左右。

在这个过程当中，东北地区和黄淮地区共同形成了中国的粮食增长中心。而中西部地区的粮食产量比重在全国内的份额亦因此开始提高，这既因为南方地区的生产式微，亦因为其总量的不断提高。

除此之外，东北地区水稻种植的面积亦开始迅速增加，替代了传统的春小麦种植。

但一个不可忽视的问题是，单纯的产销区概念因为过于简化，并不是一个衡量各省粮食安全的全面标准。

考虑到粮食余缺的总体情况和结构特点的不同之后，中国粮食产销区域格局将变得异常复杂。目前可分为四种类型：

一、粮食剩余区，不仅细粮有剩余，粗粮也有不同程度剩余。全国只有黑龙江、新疆和宁夏三个地区。

二、结构性余粮区，粮食总量有剩余，但是有结构性缺粮，余粮的数量大于缺粮的数量。其中，吉林、内蒙古、甘肃属于剩余粗粮、缺细粮；河南、安徽、江西、湖北、江苏、山东六省剩余细粮、缺粗粮。

三、结构性缺粮区，总体缺粮，但是结构性剩余（规模亦相当有限），缺粮的数量大于余粮的数量。其中，山西、西藏、山西、云南、辽宁、贵州剩余粗粮、缺细粮，而湖南、广西则剩余细粮、缺粗粮。

四、粮食短缺区，不仅粮食总量属于短缺，而且细粮粗粮都短缺。全国这类地区有11个，主要位于四大直辖市和东南、华南地区，包括广东、浙江、福建、四川、北京、上海、天津、重庆、河北、海南、青海。

这种类型的划分包含了两个趋势：首先，粮食的单纯剩余区正在变得越来越少，除了黑龙江和新疆之外，宁夏因为规模较小，粮食即使有剩余，亦难以起到太大作用；其次，粮食产区与销区的不平衡程度正在逐渐拉大。2010年时，全国七个粮食主销区从省外购进粮食5300万吨，比2006年增加了585万吨，年均递增4％。

以广东为例，粮食产量多年稳定在1400万吨左右，自给率不足40％，其中六成需要从湖南、江西、广东等省区购进，年均缺口大于2400万吨，成为中国第一缺粮大省。